Пакоста не согласовала реформу финансирования школ: предложенное решение может не соответствовать Конституции

Министерство образования и науки (HTM) хочет изменить порядок распределения расходов на содержание школ между местными самоуправлениями, однако, по оценке Министерства юстиции и цифровых дел, нынешний законопроект не только не решит проблему, но и может противоречить Конституции, пишет Delfi.

HTM хочет изменить порядок, согласно которому местные самоуправления оплачивают друг другу расходы на содержание школ за детей, зарегистрированных на их территории, но обучающихся в муниципальной школе другого самоуправления. Сейчас волость или город по месту жительства ребенка должны участвовать в покрытии расходов на содержание муниципальной школы другого самоуправления пропорционально числу зарегистрированных у него детей, которые там учатся. Согласно предлагаемым изменениям, такая автоматическая обязанность по оплате исчезнет.

В дальнейшем размер расходов на содержание школы другого самоуправления и порядок их покрытия нужно будет согласовывать в тех случаях, когда самоуправление по месту жительства ребенка выполняет свою образовательную обязанность через школу другой волости или города.

Например, если самоуправление обеспечило ребенку надлежащее и фактически доступное учебное место в своей школе, но семья предпочитает школу другого самоуправления, из законопроекта больше не будет автоматически следовать обязанность родной волости оплачивать расходы на содержание этой школы.

Изменения затронут большое количество учащихся. Согласно письму Союза городов и волостей Эстонии, подготовленному на основе пояснительной записки к законопроекту, в 2025/2026 учебном году 24 827 учащихся обучались в самоуправлении, которое не являлось их местом жительства согласно регистру народонаселения. Из них 12 628 учились в основной школе, а 8956 — в муниципальных школах .

Конституционная проблема может остаться нерешенной

Министр юстиции и цифровых дел Лийза Пакоста 28 сентября не согласовала законопроект, представив принципиальные замечания. В частности, она указала, что предложенное HTM решение может не устранить проблему, ради которой оно разрабатывалось.

Министерство обращает внимание на то, что цель законопроекта — решить конституционную проблему, возникшую в связи с решением Государственного суда 2017 года. Тогда Госсуд установил: если на самоуправление возлагается обязанность покрывать расходы на содержание школы другого самоуправления даже в ситуации, когда родная волость обеспечила ребенку учебное место в собственном учебном заведении, то речь идет о государственной обязанности, расходы на выполнение которой должны полностью покрываться из государственного бюджета.

Законопроект не предусматривает финансирование таких расходов из госбюджета. Вместо этого самоуправления должны будут самостоятельно договариваться между собой о размере расходов на содержание школы и порядке их оплаты. „Таким образом, по нашей оценке, проблема, поднятая Государственным судом в 2017 году, может остаться нерешенной“, — отмечает Министерство юстиции и цифровых дел.

Министерство добавляет, что поскольку законопроект не предусматривает возможности финансировать соответствующую обязанность из государственного бюджета, предлагаемое решение может противоречить Конституции. Ведомство настаивает на том, чтобы в законопроект была добавлена норма, предусматривающая выделение этих средств из государственного бюджета.

Возможный конфликт между самоуправлениями

В качестве еще одной ключевой проблемы Министерство юстиции и цифровых дел, а также Союз городов и волостей Эстонии (ELVL) поднимают вопрос о том, что произойдет, если два самоуправления не смогут договориться о покрытии расходов.

По оценке Минюста, законопроект, по-видимому, исходит из того, что самоуправления в любом случае должны прийти к консенсусу, однако в законе нет четкого правила на случай, если договориться не удастся. По мнению Союза, документ также не отвечает на вопрос, кто и в каком объеме должен нести расходы на содержание школы, если соглашение не будет достигнуто.

ELVL приводит в качестве примера ситуацию, когда самоуправление, которому принадлежит школа, не может просто отчислить ребенка из-за неоплаченного соседней волостью счета, но при этом родная волость ребенка больше не обязана автоматически возмещать эти расходы. В таком случае траты на содержание жителя другого региона лягут на плечи принимающей школы и её местных налогоплательщиков.

Поэтому Союз предлагает предусмотреть в законе резервный механизм, который в случае отсутствия соглашения четко определял бы, кто оплачивает счета и как финансируется нахождение ученика в школе на время спора.

Свобода выбора школы

ELVL также указал на проблему, связанную с тем, что из нынешнего анализа воздействия недостаточно ясно, как новая система повлияет на право родителей выбирать школу для своего ребенка.

Согласно законопроекту, родители по-прежнему смогут ходатайствовать о приеме ребенка в школу другого самоуправления, если ее учредитель это позволяет. При этом прием ребенка из другой волости или города автоматически не будет означать, что его родной регион должен оплачивать расходы на содержание этого заведения.

ELVL видит в этом явное противоречие. Союз задается вопросом, как самоуправление сможет планировать свою школьную сеть и количество учебных мест, если, с одной стороны, оно должно иметь возможность решать, сколько детей со стороны принимать, а с другой — по закону не имеет права отказывать поступающим в гимназическую ступень на основании их места жительства.

Министерство юстиции и цифровых дел также считает, что в анализе воздействия законопроекта недостаточно оценен риск того, что изменения ограничат возможность выбора школы или болезненно ударят по региональной школьной сети и планированию мест в гимназиях. Кроме того, министерство указывает среди возможных негативных последствий то, что люди могут начать массово прибегать к фиктивной регистрации места жительства.

Вступление законопроекта в силу предлагают отложить

HTM хочет, чтобы основная часть изменений вступила в силу с 1 сентября 2027 года. ELVL считает, что этого срока недостаточно, чтобы самоуправления успели оценить последствия реформы, составить бюджеты, заключить соглашения между собой и разработать новые процедуры.

Министерство юстиции и цифровых дел также разделяет опасения, что времени между принятием закона и запланированным вступлением изменений в силу может оказаться слишком мало для их полноценной реализации.

Союз предлагает отложить изменения как минимум на год — то есть ввести их в действие не ранее 1 сентября 2028 года. До этого, по мнению ELVL, следует провести дополнительный анализ воздействия, решить вопрос о порядке действий в случае, если самоуправления не смогут договориться, и упорядочить правила расчета расходов на содержание школ.

При этом ELVL отмечает, что в принципе считает расширение автономии самоуправлений при принятии решений о школьных расходах правильным направлением. Однако, по мнению Союза, одновременно следует комплексно рассматривать вопросы взаиморасчетов, переноса государственных субсидий в доходную базу местных бюджетов и ответственности за организацию общего среднего образования.